โครงการ การพัฒนากระบวนการมีส่วนร่วมของเกษตรกรและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเพื่อลดการเผาอ้อยและเศษวัสดุในไร่อ้อย ในจังหวัดกาญจนบุรี

หัวหน้าโครงการ: กัญญาพัชร สุทธิเกษม
ระยะเวลา: พฤษภาคม 2566 – เมษายน 2567

วัตถุประสงค์

1. เพื่ออธิบายสาเหตุปัจจัยปัญหาของการเผาเศษวัสดุการเกษตร ความเชื่อมโยงของสาเหตุปัญหา และประสิทธิผลของมาตรการปัจจุบัน โดยเฉพาะความแตกต่างของกลุ่มเกษตรกรรายย่อยและรายใหญ่ใน จ. กาญจนบุรี
2. เพื่อวิเคราะห์ช่องว่างมาตรการปัจจุบันในการลดการเผาเศษวัสดุในห่วงโซ่การผลิตอ้อยใน จ.กาญจนบุรี
3. เพื่อพัฒนาข้อเสนอแนะมาตรการทางเลือกสำหรับเกษตรกรรายย่อย ด้วยกระบวนการมีส่วนร่วมจากภาคส่วนต่าง ๆ ที่อยู่ในพื้นที่

ผลผลิตที่คาดว่าจะได้รับ

1. ข้อมูลสภาพปัญหา ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย บทบาทในการป้องกันและแก้ปัญหาของผู้เกี่ยวข้อง ข้อจำกัดของมาตรการแก้ปัญหา Model การลดการเผาที่ทุกฝ่ายเห็นพ้องต้องกัน สามารถนำไปใช้ในการวางแผนปฏิบัติ และสร้างความร่วมมือกับภาคีเครือข่ายในระยะถัดไป
2. วงรอบเหตุและผลที่แสดงถึงสาเหตุและผลลัพธ์ของการเผาอ้อยในพื้นที่จังหวัดกาญจนบุรี ทั้งของเกษตรกรรายเล็ก และเกษตรกรรายใหญ่ ประสิทธิผลที่เกิดขึ้นและข้อจำกัดที่เกิดจากการนำมาตรการที่มีอยู่ในปัจจุบันมาใช้
3. ข้อเสนอแนะมาตรการทางเลือกการตัดอ้อยสดที่เกิดจากมีส่วนร่วมของผู้เกี่ยวข้อง
4. บทความวิชาการ

รายงานผลการศึกษา

จังหวัดกาญจนบุรี นับเป็นจังหวัดที่มีการทำไร่อ้อยเป็นวงกว้าง มีโรงงานน้ำตาลขนาดใหญ่ถึง 8 แห่งจาก 20 แห่งทั่วภาคกลาง มีพื้นที่ในการปลูกอ้อยทั้งสิ้น 753,424 ไร่ เป็นอันดับสามในประเทศ ปัญหาการเกิดฝุ่นควัน/PM_2.5 ในกาญจนบุรี เกิดขึ้นจากสองสาเหตุคือ ไฟป่าในฤดูหนาวและฤดูแล้ง ส่วนใหญ่ตั้ง แต่อำเภอไทรโยค ทองผาภูมิ รวมทั้งสังขละบุรี ซึ่งเป็นพื้นที่ป่าไม้ และเกิดจากการเผาโดยมนุษย์ ซึ่งทำให้เกิดฝุ่น PM 2.5 มากกว่าฝุ่นควันจากธรรมชาติ ปัญหา PM_2.5 ส่วนใหญ่เกิดจากการเผาอ้อย ทั้งเผาก่อนตัดและหลังตัด จากข้อมูลพบว่า เกษตรกรส่วนใหญ่ในกาญจนบุรีเกือบ 100% เผาไร่เพื่อรื้อตอของต้นอ้อยในการปลูกครั้งใหม่

อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายมีความพิเศษกว่าพืชไร่ชนิดอื่นๆ เพราะมีมูลค่าการผลิตสูงมาก มีครัวเรือนที่ประกอบอาชีพจำนวนมาก ทั้งที่เป็นเกษตรกร และแรงงาน ทั้งภาคเกษตร และในโรงงานน้ำตาล ตลอดจนมีกลไกเรื่องราคาเป็นตัวกำกับ และมีความซับซ้อนของกระบวนการคิดและจ่ายค่าตอบแทน ซึ่งส่งผลต่อคุณภาพในกระบวนการผลิต นอกจากนี้ ยังเป็นอุตสาหกรรมที่มีผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลากหลาย อีกทั้งเกษตรกรที่ทำไร่อ้อยยังมีความแตกต่างกัน ทั้งวิธีคิด และการปฏิบัติ ความพร้อมในเรื่องต้นทุนและเครื่องมือ ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มที่ทำไร่ขนาดใหญ่ หรือเกษตรรายย่อยที่ไม่มีเครื่องมือหรือเงินทุนน้อย ซึ่งมีโอกาสและข้อจำกัดไม่เหมือนกัน จึงมักจะสังเกตได้ว่า ในขณะที่มาตรการต่าง ๆ ออกมามากมาย แต่ยังคงเป็นมาตรการระยะสั้น ไม่ต่อเนื่อง (เปลี่ยนไปตามนโยบายรัฐบาล) ยังไม่บูรณาการ และมุ่งแก้ปัญหาแบบ Top down เน้นสั่งการจากภาครัฐส่วนกลางเป็นหลัก ในพื้นที่เป็นเพียงการขอความร่วมมือแบบชั่วคราว แต่ปัญหาการเผาอ้อยมีความซับซ้อน และมีพลวัตที่ขึ้นอยู่กับปัจจัยด้านนโยบายและราคาเป็นสำคัญ จึงพบว่าในหลายพื้นที่ยังไม่สามารถแก้ปัญหาได้อย่างครอบคลุมและต่อเนื่อง   

การศึกษานี้ ดำเนินงานตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2566 – เมษายน 2567 และเนื่องจากมีเงื่อนไขในเรื่องฤดูเก็บเกี่ยวกับหีบอ้อย ไม่สามารถเก็บข้อมูลได้ตามแผนที่กำหนด ทำให้ต้องขยายเวลาต่อไปอีก 6 เดือน จาก พฤษภาคม – ตุลาคม 2567          

วัตถุประสงค์ของโครงการ เพื่อฉายภาพผู้เล่นหรือผู้ที่มีบทบาทตลอดห่วงโซ่ของการปลูกอ้อยโรงงานทั้งรายใหญ่และรายย่อยอย่างเป็นระบบ รวมทั้งองค์กรหรือหน่วยงานในแต่ละระดับที่มีส่วนดูแลป้องกันและแก้ปัญหาอ้อยไฟไหม้ ตลอดจนมาตรการการแก้ปัญหาที่ผ่านมาว่าได้ผลหรือไม่อย่าง ทั้งนี้ เพื่อนำไปสู่การกำหนดแนวทางที่เหมาะสมกับพื้นที่ซึ่งถูกพัฒนาโดยกระบวนการมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่าง ๆ ในการลดการเผา โดยการวิเคราะห์ปัญหาและความเชื่อมโยงของสาเหตุและผลที่เกิดขึ้นอย่างเป็นระบบของการเผาอ้อยในจังหวัดกาญจนบุรีจะถูกวิเคราะห์และนำเสนอผ่านเครื่องมือ “วงรอบเหตุและผล” (causal loop diagram)

วิธีการศึกษา

ผู้วิจัยใช้การศึกษาเชิงคุณภาพ โดยเริ่มจากการสัมภาษณ์เชิงลึก (In-depth interview) เพื่อทำความเข้าใจกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และภาพรวมของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จากนั้นจึงวิเคราะห์ข้อมูลแก่นสาระ (Thematic analysis) โดยจัดกลุ่มประเด็นตามวัตถุประสงค์ และทบทวนวรรณกรรมเพิ่มเติม เพื่อตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูล โดยข้อมูลทั้ง 2 ส่วนนี้ นำไปใช้ออกแบบและพัฒนาวงรอบเหตุและผล (ร่างแรก) นอกจากนี้ โครงการได้หารือเครือข่ายเพิ่มเติมเพื่อกำหนดพื้นที่ศึกษาวิจัย รวมทั้งวิเคราะห์ข้อมูลจากภาคเอกชน จากสัดส่วนอ้อยไฟไหม้และอ้อยตัดสดที่ส่งเข้าโรงงานในปีผลิต 5 ปี ย้อนหลัง (2560-2565) และพิจารณาจุดความร้อนในพื้นที่จังหวัดกาญจนบุรี โดยใช้ข้อมูลจาหกสำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (GISTDA) เพื่อให้ได้ข้อมูลที่ตรงกับข้อเท็จจริง จากนั้นผู้วิจัยจึงจัดการสนทนากลุ่ม ร่วมกับหน่วยงานในพื้นที่ อ.บ่อพลอย เพื่อตรวจสอบวงรอบเหตุและผล รวมทั้งประเด็นสาเหตุการเผาและมาตรการแก้ปัญหาในระดับพื้นที่ ผู้วิจัยเก็บรวบรวมข้อเสนอแนะต่างๆ จากการสนทนากลุ่ม และวิเคราะห์ข้อมูลแก่นสาระ เพื่อใช้ในการปรับแก้วงรอบเหตุและผล ในขั้นตอนสุดท้ายได้มีการนำเสนอผลการศึกษาต่อหน่วยงานระดับจังหวัดเพื่อพิจารณา โดยผู้วิจัยได้นำข้อเสนอแนะจากการประชุมดังกล่าวไปปรับวงรอบเหตุและผลให้มีความครบถ้วนและตรงกับข้อเท็จจริงของพื้นที่จังหวัดกาญจนบุรีต่อไป

ผลการศึกษา

การพัฒนาวงรอบเหตุและผลแสดงให้เห็นถึงปัจจัยสาเหตุหลักที่นำไปสู่ผลลัพธ์ที่สนใจ คือ การเผาอ้อย สามารถจัดออกเป็น 6 กลุ่ม ได้แก่ 1) การใช้รถตัดอ้อย 2) การนำใบอ้อยไปใช้ประโยชน์ 3) การบริหารเวลาเก็บเกี่ยวอ้อย 4) ต้นทุนการตัดอ้อย 5) ปริมาณผลผลิตอ้อยในตลาด และ 6) ราคาอ้อย ความสัมพันธ์ของปัจจัยสาเหตุเหล่านี้ส่งผลกระทบต่อเนื่องกันเป็นลูกโซ่และนำไปสู่ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นกับการเผาอ้อย ดังนี้ การใช้รถตัดอ้อยส่งผลทางบวกต่อการเพิ่มประสิทธิภาพของการใช้เวลาเก็บเกี่ยวอ้อย ในขณะเดียวกันก็มีส่วนช่วยเพิ่มการนำใบอ้อยไปใช้ประโยชน์ ทั้งสามปัจจัยหลักนี้ส่งผลลดการเผาอ้อย ในขณะที่เมื่อต้นทุนการตัดอ้อยที่เพิ่มขึ้น ส่วนใหญ่เกิดจากค่าแรงงานตัดอ้อยสดที่สูงกว่าการตัดอ้อยไฟไหม้ และการขาดแคลนแรงงาน ทำให้เพิ่มการเผาอ้อย แต่เมื่อใดก็ตามที่ราคาขายอ้อยเพิ่มสูงขึ้น จะส่งผลให้เกษตรกรมีรายได้จากการจำหน่ายอ้อยที่สูงขึ้นตามไปด้วย รวมทั้งเพิ่มความยืดหยุ่นในการบริหารต้นทุนการผลิตของเกษตรกร สามารถนำเงินจากการขายอ้อยเพื่อแบ่งเบาต้นทุนการตัด นำไปสู่การตัดวงจรและลดการเผาอ้อยได้ ส่วนปริมาณผลผลิตอ้อยในตลาดเมื่อเพิ่มสูงขึ้นส่งผลต่อการลดประสิทธิภาพบริหารเวลาเก็บเกี่ยวอ้อย เนื่องจากเกษตรกรต้องรีบเก็บเกี่ยวอ้อยที่มีปริมาณมากในระยะเวลาจำกัดในช่วงเปิดหีบ (ธ.ค.-เม.ย.) นำมาซึ่งการเผาอ้อยเพิ่มมากขึ้น

มาตรการแก้ไขปัญหาการเผาอ้อยเกือบทั้งหมดที่ผ่านมา มาจากภาครัฐส่วนกลาง เนื่องจากจังหวัดกาญจนบุรีมีพื้นที่ปลูกอ้อยจำนวนมาก หน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องจึงมุ่งเน้นการนำมาตรการแก้ปัญหาเรื่องฝุ่น PM_2.5 ที่เกิดจากอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลมาใช้ในจังหวัดกาญจนบุรีมากกว่าภูมิภาคอื่นของประเทศ จากการนำมาตรการจากภาครัฐไปใช้ส่งผลให้เกิดการปรับเปลี่ยนปัจจัยสาเหตุหลักและมีประสิทธิภาพลดการเผาอ้อยแตกต่างกันไป จากผลการวิเคราะห์วงรอบเหตุและผลแสดงให้เห็นว่า มาตรการที่มีประสิทธิภาพมากที่สุดในการปรับเปลี่ยนวิธีเก็บเกี่ยวอ้อยของเกษตรกร คือ การกำหนดเป้าหมายระดับประเทศและระดับจังหวัดที่ชัดเจนในการลดการเผาอ้อยให้เหลือศูนย์ ภายในฤดูเก็บเกี่ยว 2566/67 และการอุดหนุนราคาอ้อย 120 บาท ต่อตันสำหรับตัดอ้อยสด สำหรับการกำหนดเป้าหมายลดการเผาอ้อยที่ชัดเจนส่งผลเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานของภาคส่วนที่เกี่ยวข้องทั้งในระดับประเทศและจังหวัด โดยเฉพาะการใช้มาตรการทางกฎหมายลงโทษจากภาครัฐในพื้นที่มากขึ้น เพิ่มการบูรณาการการทำงานร่วมกันของหน่วยงานระดับจังหวัด และเพิ่มการนำข้อมูลสารสนเทศจุดความร้อนและค่าฝุ่นละออง PM_2.5 ในชั้นบรรยากาศมาใช้เพื่อการเฝ้าระวังและติดตามการเผา ส่วนการอุดหนุนราคาอ้อย 120 บาท ถึงแม้เป็นมาตรการจูงใจให้เกษตรกรลดการเผาได้เป็นอย่างดี แต่มีผลข้างเคียงทางลบทำให้เกษตรกรเปลี่ยนวิธีการตัดที่ส่งผลลดคุณภาพอ้อยที่เข้าโรงงานและนำไปสู่การลดคุณภาพการผลิตน้ำตาลโดยภาพรวม นอกจากนี้ มาตรการอุดหนุนเงินตัดอ้อยสดยังเป็นมาตรการระยะสั้นที่ขาดความแน่นอนในการดำเนินการ และขาดที่มาของแหล่งงบประมาณเงินอุดหนุนที่ชัดเจนและต่อเนื่อง

ถึงแม้มาตรการจากภาครัฐส่วนกลาง โดยเฉพาะมาตรการระยะสั้นมีประสิทธิภาพสูงในการลดปัญหาการเผาอ้อย แต่จากการวิเคราะห์วงรอบเหตุและผลแสดงให้เห็นความจำเป็นของมาตรการระยะยาวที่ดำเนินการทั้งระบบ โดยเฉพาะที่เกิดจากการมีส่วนร่วมของภาคส่วนอื่นที่เกี่ยวข้องโดยเฉพาะจากกลุ่มเกษตรกรและโรงงานน้ำตาล เพื่อให้การผลิตอ้อยทั้งระบบมีความยั่งยืน มาตรการดังกล่าว เช่น สนับสนุนให้เกษตรกรใช้รถตัดอ้อยและเครื่องสางใบในการเก็บเกี่ยวอ้อยเพิ่มมากขึ้น ผ่านมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ในการซื้อหรือเช่าเครื่องจักรกลทางการเกษตร และการเพิ่มความรู้ความสามารถในการบริหารจัดการการใช้เครื่องจักรกลทางการเกษตรเหล่านี้ให้เหมาะสมและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขั้น การจัดการแปลงปลูกและการเลือกพันธุ์อ้อยที่เหมาะสมทำให้เกษตรกรสามารถนำเครื่องจักรในการเก็บเกี่ยวเข้ามาใช้งานได้ มาตรการเหล่านี้ล้วนส่งผลต่อการเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตและลดต้นทุนการผลิตในระยะยาว ซึ่งเป็นสิ่งที่เกษตรกรให้ความสำคัญมากที่สุด นอกจากนี้ยังสามารถช่วยลดการเผาอ้อยได้อย่างยั่งยืนอีกด้วย

ภาพการสนทนากลุ่มร่วมกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย อ.บ่อพลอย จ.กาญจนบุรี วันที่ 23 เมษายน 2567 เวลา 9.30-12.00 น.
ณ โรงงานน้ำตาลนิวกรุงไทย บ่อพลอย

ภาพการประชุมร่วมกับหน่วยงานระดับจังหวัด วันที่ 17 กรกฎาคม 2567 เวลา 9.00-12.00 น.
ณ ห้องประชุมสำนักงานเกษตรจังหวัด กาญจนบุรี